公務員進修後回原機關繼續服務期間與法律保留原則：「技術性、細節性事項之認定」
這個判決我認為法院判決理由中論述有重大缺陷。或許這個判決也隱含著特別權力關係的遺緒。這件原告或許是基於外界觀感問題，後續沒有聲請釋憲讓大法官來表示意見，實在有點可惜。
臺北高等行政法院 105 年訴字第 1700 號行政判決
一、事實（第18-34行）
原告原係被告之○○○，於民國104年11月2日辭職生效。其前因赴德國杜賓根大學全時進修，經法務部核准自97年8月28日起至99年8月27日止留職停薪2年，並於99年8月28日回職復薪；嗣經法務部選送自99年9月29日起至100年9月28日止帶職帶薪至該校全時進修1年，並於期滿後翌日起，即自100年9月29日起至102年7月29日止奉准育嬰留職停薪1年10個月；復於102年7月30日回職復薪，嗣因個人生涯規劃請辭，經法務部核定於104年11月2日辭職生效（時序表見本卷第131頁）。被告以105年3月15日北檢玉人字第10505001440號函（下稱原處分），審認原告依公務人員訓練進修法（下稱訓練進修法）第15條第1項規定，應繼續服務期間為4年，計1,460日，原告實際服務日數僅857日，未履行服務期間計603日，核定原告應賠償進修期間俸（薪）給金額合計新臺幣（下同）105萬7,455元。原告不服，於105年4月18日經由被告向法務部提起訴願。案經被告改依復審程序處理，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）105年9月13日公審決字第0270號決定復審駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
二、原告主張原處分違反法律保留原則之主要理由（第46-66行）
2.查被告認定原告未履行服務義務天數高達603天，因而須按比例賠償進修期間所領薪俸（給）為105萬7,455元，無非是依法務部104年10月20日法人字第10408522800號函（下稱法務部104年10月20日函，本院卷第30頁）知被告之以保訓會104年10月13日公訓字第1040013695號函釋（下稱保訓會104年10月13日函釋，本院卷第32頁）內容：「履行服務義務期間之順序，應於履行與留職停薪全時進修相同之繼續服務義務完竣後，再接續履行帶職帶薪全時進修2倍之繼續服務義務。如未完成應繼續服務期間之規定，即應依規定由各服務機關依有關規定懲處，並按未履行義務之期間比例，賠償進修期間所領俸（薪）給及補助。」為據。
3.惟查，相關法令均無就履行服務義務期間之折抵順序予以規定，然此涉及原告是否業已履行完畢服務義務期間，及是否尚須賠償之重大權益之干預，被告僅依據保訓會104年10月13日函釋及法務部104年10月20日函，即採取對原告而言最不利之折抵順序，顯已牴觸法律保留原則，況依保訓會104年10月13日函釋之意旨，則若原告先帶職帶薪全時進修再留職停薪全時進修，豈非將得出不同認定及計算結果？益徵原處分所據之保訓會104年10月13日函釋及法務部104年10月20日函不適法，原處分應予撤銷。
三、被告機關法務部就此部分之答辯（第206-216行）
查本件履行服務期間之折抵順序認定，雖涉及原告是否業已履行完畢服務義務期間及賠償問題，惟查法規主管機關即保訓會業以104年10月13日函釋，就依訓練進修法所履行服務義務之順序釋明在案，是此應屬行政機關執行訓練進修法之細節性、技術性之次要事項，原處分與法律保留原則無違。且按，是此應屬行政機關執行訓練進修法之細節性、技術性之次要事項，原處分與法律保留原則無違。且按最高行政法院101年度判字第890號判決，就警校學生先後參與養成教育與帶職帶薪全職進修之深造教育之案件，雖該兩項服務期限義務依據有所不同，亦認：「義務履行期發生在前者，當先予履行……」，參酌其意旨，本件就履行服務義務期間先後之順序，亦應就義務履行期發生在前，即原告因留職停薪所生之義務，先予履行。
四、判決理由中關於原處分沒有違反法律保留原則之論述（第206-216行）
原處分並未違反法律保留原則：原告主張：已履行服務期間之折抵順序認定，涉及其是否業已履行完畢服務義務期間及賠償問題，屬重大權益干預，而被告僅依保訓會函釋及法務部函文，採取對原告不利之折抵順序，已牴觸法律保留原則云云。惟查：依司法院釋字第443號解釋理由書意旨，並非一切自由及權利均受憲法毫無差別之保障，至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。本案有關原告履行服務期間之折抵順序認定，雖涉及原告是否業已履行完畢服務義務期間及賠償問題，惟原處分並未違反法律保留原則：原告主張：已履行服務期間之折抵順序認定，涉及其是否業已履行完畢服務義務期間及賠償問題，屬重大權益干預，而被告僅依保訓會函釋及法務部函文，採取對原告不利之折抵順序，已牴觸法律保留原則云云。惟查：依司法院釋字第443號解釋理由書意旨，並非一切自由及權利均受憲法毫無差別之保障，至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。本案有關原告履行服務期間之折抵順序認定，雖涉及原告是否業已履行完畢服務義務期間及賠償問題，惟查依訓練進修法所履行服務義務之順序，業經法規主管機關即保訓會以104年10月13日號函釋在案（本院卷第32頁），應屬行政機關執行訓練進修法之細節性、技術性之次要事項，故原處分與法律保留原則無違。原告此部分之主張，尚非可採。
五、評釋
（一）判決理由分析
由上述法院對於原處分無違反法律保留之論述，除了複製貼上司法院大法官釋字第443號解釋理由書外，僅有：「由上述法院對於原處分無違反法律保留之論述，除了複製貼上司法院大法官釋字第443號解釋理由書外，僅有：「查依訓練進修法所履行服務義務之順序，業經法規主管機關即保訓會以104年10月13日號函釋在案（本院卷第32頁），應屬行政機關執行訓練進修法之細節性、技術性之次要事項，故原處分與法律保留原則無違。」由此一內容觀之，法院實質上僅有因為「保訓會」曾有「函釋」，因此即認定繼續服務期間之折抵順序僅為「細節性、技術性之次要事項」，並因此跳躍式地推斷原處分不違反法律保留原則，並未依循大法官及通說所接受的「重要性理論」予以推論。（如此盡顯恣意，如果這是大學行政法考卷的答案，恐怕難逃被打零分的命運。）
事實上，由被告機關法務部的答辯理由也已經自認，關於原告進修回國後之服務期間，應先折抵先發生之「帶職帶薪」抑或後發生之「留職停薪」進修應繼續服務期間，亦無法律之明文規定。就此，僅有「保訓會函釋」認定，而其所引用之最高法院判決，所涉事實法律依據等亦與本案狀況不同，僅為參酌其意旨，認定先發生之義務應先折抵。
並且，由公職人員訓練進修法第16條第１項第3款：「�各機關學校選送或自行申請全時進修之公務人員，有下列情形之一者，除由服務機關學校依有關規定懲處外，並依下列規定辦理：三、違反第十五條規定者，應按未履行義務之期間比例，賠償進修期間所領俸 (薪) 給及補助。」之規定，亦無從導出「先發生之義務應先折抵」之意旨。
「（二）重要性理論與「執行法律之技術性、細節性」次要事項
觀察司法院大法官釋字第443號解釋理由書之內容：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；觀察司法院大法官釋字第443號解釋理由書之內容：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」可知，大法官接受德國聯邦憲法法院以及德國通說的見解，採層級化法律保留體系。該等見解不採全面保留，認為國家一切行為均須有法律授權依據，也不採干涉保留，認為干涉人民基本權利之事項方須法律保留，而係認為凡屬「重要事項」則須有法律依據，故稱之為「重要性理論」。是在重要性較低之事項上，規範密度亦較寬鬆，立法者得授權行政機關以法規命令規範；不具重要性之事項，不適用法律保留原則。
關於重要性之判斷，學說上認為：1.應以所涉事項中人民之法律地位、所涉及的生活範疇以及受規範對象之性質衡量；2.應視事件性質及所需加以規範的強度而定，以憲法上各種原則與憲法的「基本權利的行使與實現是否重要」作為價值判斷。並且，另有認為應佐以「功能最適理論」輔助認定，亦即，該等事項是否是由內部結構、組成方式、功能與程序具備最佳條件的「功能上最適當機關」來決定。（參：許宗力，論法律保留原則，收於法與國家權力（一）。）
另應注意者，在上開解釋中，大法官認為毋須以法律規範之事項，並非技術性、細節性事項，而係「另應注意者，在上開解釋中，大法官認為毋須以法律規範之事項，並非技術性、細節性事項，而係「執行法律之細節性、技術性次要事項」。由此推斷，大法官亦非認為行政機關在「執行法律」之外得任意為之，發布命令仍以執行法律為前提。
（三）本案中繼續服務期間之折抵順序實質重大影響原告之權利
由判決事實認定之記載可知，若按被告機關之主張，即原告回國後返回原機關實際繼續服務期間，應折抵先發生的帶職帶薪進修應繼續服務期間，其次方折抵後發生的留職停薪進修應繼續服務期間，則原告應賠償進修期間俸（薪）給金額合計新臺幣（下同）105萬7,455元。反之，如依原告之主張，則原告毋須賠償。則如此涉及新台幣百萬元以上的給付義務，豈屬於技術性、細節性事項？！
此等進修後回原機關繼續服務期間之規定，以及本案中服務期間折抵之順序，均係公務員勤務關係內容之一部份，並直接涉及「賠償『薪俸』與否以及其金額高低」問題，難謂與憲法上「服公職權」無關。並且本案之折抵順序涉及原告新台幣100萬元以上高額之金錢給付義務，無論係採德國通說為干涉原告之一般行動自由，或如我國大法官向來之見解，認為干涉原告之財產權，均涉及原告應受憲法保障之基本權利。是上，均涉及原告應受憲法保障之基本權利。是上述折抵順序之認定根本涉及原告之基本權行使，絕非「不重要」之事項。
（四）特別權力關係之遺緒？
本案中，原告返國後回原機關繼續服務期間，應先折抵「留職停薪應繼續服務期間」或「帶職帶薪之應繼續服務期間」，綜觀公務人員訓練進修法，實並無明文規定。尤以被告機關主張應是先發生的帶職帶薪進修先被折抵，其見解更僅為基於保訓會「函釋」，以及參酌最高法院「判決」而來，並無形式意義上的法律作為根據。然而本案訴訟實際上經由有許多著名公法學者擔任委員之保訓會復審，上述道理實際上甚為淺顯，公法教授們難謂不知。為何仍駁回原告提起之復審，恐怕另有原因。
此等結果似與「特別權力關係」仍糾結著公務體系使然。雖然一般稱大法官透過諸多解釋持續突破「特別權力關係」，然而多僅是針對其中「無外部法院救濟途徑」之部分，對於「無法律保留之適用」幾無著墨。如此，本案情形，保訓會與北高行似有「不能說的秘密」，也就是這完全是基於特別權力關係而為的決定：因為原告身處特別權力關係之中，被告法務部自行認定服務期間折抵順序而命原告「賠付」進修期間所領之薪俸，亦毋須有法律之根據。如此，這個無視國家無法律根據即對於當事人基本權利重大侵害的行政法院判決與保訓會決定，或許也不那麼令人意外。而由德國法以重要性理論作為突破特別權力關係的歷史發展以觀，我國大法官即使繼受重要性理論，行政法院仍任由特別權力關係在公務員法領域內續存，無疑是種諷刺。
