肥胖稅：租稅作為行為引導政策工具的界限

肥胖稅：租稅作為行為引導政策工具的界限

近期有立委提議課徵「肥胖稅」，隔日補充說明是要對「高糖」、「高脂肪」之食品課稅，並以此稅收挹注健保之財源，因此引發熱議。租稅作為政策工具以及對人民行為影響之手段，由來已久，其本身並無違憲疑義，然而，其仍不得濫用，在憲法上仍有界限。

一、租稅作為行為引導的政策工具

國家以課稅作為行為引導之政策工具，由來已久。歷史上最著名的案例是十七世紀的俄羅斯彼得沙皇為了全盤西化，改除俄羅斯男人舊有的蓄鬚習慣，而對蓄鬚男人課「鬍子稅」，以此誘使人民基於免於課稅的自利因素，自行將長鬚剃除。

時至今日，多數國家均仍有以租稅作為經濟誘因之立法，諸如菸酒稅之消費稅，稅率較其他消費物為高，藉此引導人民減少菸酒的消費。另外除了課稅之外，亦多有以租稅優惠引導人民從事特定行為，例如促參法以免納營所稅吸引人民參與投資公共建設。

事實上，租稅本身亦可能有立法者不欲產生的行為影響結果，可稱之為租稅的「副作用」。例如採取累進稅率的所得稅，所得達於最高級距者將採用最高稅率，可能使許多所得在第二級距之高所得者，不願意再進一步提高所得。

二、稅法作為行為引導工具的合憲性

立法者將課稅或租稅優惠作為行為引導工具，本身並無違憲。然而，稅法學上不認為該等規範屬於「實質上的稅法」，而稱之為稅法中的「社會目的規範」（廣義上尚包含經濟政策等）。然而，只要該等行為規範仍具有為國家創造稅收之實質結果，其仍屬於形式上的「租稅法」。

稅法既然是國家分配租稅負擔之規定，應符合憲法上量能平等負擔之實質要求。以稅法作為行為引導工具，並非以個人的經濟負擔能力作為稅負的分配標準，屬於對量能課稅原則之偏離，因此應另求正當化之根據。就此，首先應檢驗行為引導稅所追求的「社會目的」是否合憲，其次應以比例原則檢驗：課稅手段是否能達成該目的、該等限制人民憲法基本權利之手段是否為必要，所追求的利益不得與人民的基本權利的限制不得顯失均衡。至於所創造的稅收是否用於「特定目的」，則屬租稅收入分配之問題。原則上，所有的稅收均應進入國庫由國家統籌運用，不限於特定目的，但仍不排除國會立法以特定稅收支應特定的國家支出。

不過，稅法作為行為引導工具，有其憲法上之界限，也就是「絞殺禁止」原則。也就是租稅不能成為變相的「懲罰」、「禁止」規定，否則就法律形式濫用，應認為違憲。詳言之，若一個租稅稅率之高，以致於沒有任何人會從事符合租稅構成要件的行為（因此也不會創造稅收），即可認為該稅屬於變相禁止規定「絞殺稅」。

總之，行為引導稅一方面應為國家創造租稅收入，另一方面又必須足以達成立法者所欲追求的合憲公益目的，否則即屬於違憲之課稅。

三、課徵肥胖稅或高糖、高脂食品稅？

回歸立委所提的肥胖稅或高糖、高脂食品稅的討論。此應區分課稅方式討論。

若以一個人的身材作為課稅要件，將肥胖稅設定為個人的直接稅，不啻為「國家勒令減肥」或是「肥胖禁令」，其立法目的本身即有重大違憲疑義。蓋每個人民的對自己身體應有多少體脂肪之決定，受到憲法上人格權甚且是憲法上最高價值「人性尊嚴」所保障，每個人欲維持何種身材，應屬於國家不得觸碰的基本權核心領域。目的不合憲之外，其餘自不用深論。

至於，若是以課徵消費稅之方式，使人民因價格因素而減少對於「不健康的」高糖、高脂肪食品的消費，並進而減少因肥胖而引起的慢性病，減輕健保財政負擔，目的應非不合憲，然其干預人民選擇食物時的「一般行動自由」，仍應檢驗課稅手段是否足以達成該目的，以及是否為相同有效手段中對人民侵害最小的方式，以及干預嚴重程度與所追求之利益是否顯失均衡。然而，立法者在立法時亦應明示其所追求的目的究竟為何。

四、應以堅實的事實研究與經濟學分析作為立法判斷之根據

事實上，租稅作為一種金錢給付的負擔，可能產生立法者所欲以及不欲產生，或根本未曾設想到的經濟效果。於此，法學上並無任何可資作為事實認定之工具。而經濟學之研究應可給予相當之幫助。例如關於肥胖的成因，可能應探討國民攝取「健康食品」、「不健康食品」以及國民「日常運動量」等因素之間的相互關係等。另外，「不健康食品」是否為具有「彈性」的消費物？應予課稅的「不健康食品」是否會導致國民選擇「更不健康」的替代選項。凡此，均屬於「肥胖稅」得否達成目的應釐清之事實。事實上，行政院也曾在數年前委託台經院做成「各國食品健康稅捐政策之研究」的研究報吿，其中對於上述問題等有詳盡的資料整理，應可作為立法政策上重要的參考。