醫事人員與社工人員限制出境與比例原則

按任何國家公權力行為，若干涉人民之基本權利，應符合憲法第23條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」之「必要性」，即比例原則之要求。就此，行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」已將之具體化。第一款學理上稱為「適當性」、第二款為「必要性」、第三款則為「狹義比例性」或「均衡性」。

由此，行政行為之目的，當屬比例原則檢驗實質合法性中至關重要之因素。然而，由於限制出境函並未記載實質理由，其目的僅抽象記載「防疫需要」，實難以憑此進一步檢討。若假設該措施之具體目的係防止疫情在國內擴散，則限制或禁止某部分國民前往第一、二、三級注意、警示、警告之國家或區域之措施，對此應無幫助。蓋依照當時之認識，衛福部高度懷疑武漢肺炎病毒係藉由近距離飛沫、直接或間接接觸病人的口鼻分泌物或體液而傳染[1]，則國民出境後既然身在國外，並無使病毒在國內擴散之可能。是以，防疫措施之重點應在於，防止患病或病毒帶原者入境、確認入境者無病原體或以其他方式確保入境者無散布病源之可能。若如此，則限制出境函無從達成目的，自屬違法。

有論者認為，限制醫事與社工人員出國之目的，係為避免新冠肺炎疫情擴大所導致無法確保醫療從業人員之人力[2]。此應係基於衛生福利部於109年2月23日新聞稿之內容。衛福部因應疫情發展醫事人員出國規定網頁中公布：「衛福部表示，現階段之防疫重點，首在控制疫情發展，避免醫療需求暴增；其次為採取必要措施，降低醫療人員耗損，特別是專業醫療人員培養不易，人力難以於短時間提升或及時遞補，因此，應盡可能避免醫療人員於防護不足下，因接觸感染個案而染病或需要居家隔離，或因旅遊史而需要居家檢疫的情形發生，進而影響醫療人力之調度，甚至衝擊醫療服務量能緊縮。」[3]

使醫事人員留在國內供衛生主管機關依法調配人力，似有助於達成維持全國各醫院內部之醫療人力、降低醫療人員耗損，以備因應將來疫情可能擴散或嚴重化時之所需等目的。然而，若認為衛福部係關心我國「整體醫療能量」之維持與調配，則限制人員之範圍即有過小之嫌。亦即，何以不包括「診所」與「其他醫療機構」之醫師、護理師等醫事人員？！蓋此等人員亦受過相同之醫事訓練及取得證照資格且在醫療機構服務，似無不考慮在內之理。尤其是在地方政府衛生單位服務，具有公務員資格之醫事人員，在組織與行政體系上屬於公行政之一環，對於衛福部政策應更有服從之義務，何以不在限制出境之列？！而且，將無醫療專業之社工人員納入限制，如何維護醫療人力之調度？！此實不可解。由此，限制出境函應無從達成維持與調配我國「整體醫療能量」之目的。至於，前述的「溯及處罰」，更不足以達成此一目的。詳言之，在限制出境函公告前已出國至警示區域之醫事人員根本無從得知此一限制措施，自難以遵從，該等措施之溯及要求禁止出境前往特定地區，以維護醫療人力資源之目的，自完全無法達成。

退步言之，縱使認為限制出境函可以通過適當性之檢驗，然而手段必要性亦有問題。首先可議者為，限制出境函限制人員之範圍實屬過大。醫事人員類型繁多，是否每一種均與武漢肺炎之救治有關，若出境後至旅遊警告區後返國而需隔離檢疫十四日，是否會影響醫事人力之調配，不無疑問，此如：牙醫師、物理治療生、職能治療師、職能治療生、助產師、助產士、心理師、語言治療師、牙體技術師及牙體技術生、驗光師及驗光生等專業與呼吸道及症狀為主之武漢肺炎之救治關聯性較低之醫事人員。並且，何以非屬醫療人員之「社工人員」亦在限制之列，亦有疑問。其次，若以維持醫院之醫療人力為目的，應有對被限制者權利干預程度較小之方式，例如對於醫事人員出境至旅遊警示區域採取報備制，以備衛福部隨時掌握醫事人力之狀況，並隨時調整規劃。抑或，以鼓勵代替禁止手段，以加派獎金或其他福利之政策，減少醫事人員出國計畫。此均非不可行者。是限制出境函亦難認為通過必要性之檢驗。

最後，我國整體醫療資源之維持，與受限制者之出國自由基本權利之權衡，前者涉及全體國人「未來、潛在」受到武漢肺炎感染之身體健康與醫療資源不足的風險，後者是醫事、社工人員「現在發生且具體」之憲法基本權嚴重侵害，本文以為，此等限制實難謂「合比例」，與狹義比例原則不合。[4]

[1] 衛生福利部疾病管制署防疫專題網頁QA，2020年2月15日發布，網址：https://whotel.wuling-farm.com.tw/files/attach1.pdf，最後瀏覽日：110年3月3日。

[2] 吳采模、高塚真希，「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困 振興特別條例」之概要及其法律問題，載於：萬國法律，第231期，2020年6月，第109頁。

[3] 衛生福利部網頁：https://www.mohw.gov.tw/cp-16-51640-1.html，最後瀏覽日，110年3月1日。

[4] 至於限制出境函中另載明，取消出國所致損失得依特別條例予以補償。然而，此與限制出國之實質合法性係屬二事。蓋連結補償條款作為合法/憲之要件，係源自於德國聯邦憲法法院關於財產徵收之討論，與遷徙自由之限制並無關聯。關於財產徵收連結補償條款之討論，可參考吳庚、陳淳文，憲法理論與政府體制，自版，2015年9月3版，第241頁以下。